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　　一、 “一次創業”階段：初步形成“領導小組+管委會+公司”管理架構

　　1988年，國務院批準實施火炬計劃，明確把創辦高新區作為火炬計劃的重要內容;同年，批準建立第一個國家高新區——北京市新技術產業開發試驗區(以下簡稱“北京試驗區”)，也就是中關村科技園區的前身，批準頒布《北京市新技術產業開發試驗區暫行條例》，拉開了我國建設國家高新區的序幕。北京市政府根據該《暫行條例》發布實施細則，明確規定北京市試驗區辦公室是海淀區人民政府的派出機構 ，在海淀區人民政府領導和市科委指導監督下，具體辦理新技術企業的審批核定事宜。同年7月，為加強對北京試驗區的領導和協調工作，北京市政府牽頭組建了北京試驗區協調委員會 ，由北京市副市長任委員會主任，北京試驗區辦公室兼協調委員會辦公室職能。北京試驗區的建設模式為后來國家高新區組建領導小組，成立作為政府派出機構的管委會奠定了重要基礎。在中關村科技園區成功探索的基礎上，1991年和1992年，國務院先后批準建立了51家國家高新區，全面啟動國家高新區建設。為貫徹落實黨中央、國務院的指示精神，1991年，原國家科委和國家體改委研究制定了《關于深化高新技術產業開發區改革，推進高新技術產業發展的決定》，進一步明確了國家高新區改革的基本方向、原則和思路，明確國家高新區要根據發展社會主義有計劃商品經濟的要求，建立起符合商品經濟運行規律，適應高新技術產業發展要求和國際慣例的體制、機制;各開發區要因地制宜地建立決策、管理機構，賦予相應的權限，代表當地政府行使行政職權， 統一對內對外，集中有效地協調解決開發區發展中的重大問題，并在工商、稅務、財政、金融、國際合作交流、外貿、進出口等方面形成配套、高效的服務功能，為企業提供綜合服務。在1988年到2000年的“一次創業”階段，國家高新區發展到53家，成為我國高新技術的集聚地和成果轉化、產業發展的增長極。由于這一階段高新技術產業發展基礎總體薄弱，需要強有力的管理機構創造發展環境，同時借鑒了當時國家經開區的管理經驗，大多高新區采取較封閉的管理模式，探索集中授權管理。 初步形成了具有中國特色的“領導小組+管委會+公司” 管理架構，實行“決策層-管理層-服務層” 開放式管理模式。其中，“決策層”即由市政府主要負責人及市政府有關行政管理部門負責人組成的領導小組，為強化政府的作用，一般由市級主要領導擔任領導小組組長。主要負責宏觀決策、重大政策制定、用地規劃、協調解決高新區開發建設及管理過程中的重大問題等。“管理層”即作為政府派出機構的管委會，代表當地政府行使政府職權，對園區實行統一領導，負責具體發展規劃、建設和管理等職責。“服務層”即設立園區開發建設公司、創新創業中心等，負責園區基礎設施建設、投融資、創業孵化等功能。實踐中，各國家高新區也結合自身實際情況，逐步探索適宜區域特征、順應市場經濟發展的多樣化管理體制 。如南京高新區創建初期采取以管委會為主導的政企并存模式;海南高新區、深圳高新區采取以企業、總公司為主導的管理體制;桂林高新區由具有一定行政職能的事業單位來實行企業管理;中山、廈門和威海三個國家高新區，由原國家科委、省科委和當地政府合辦，被命名為火炬高新區，在行政管理的基礎上，成立開發總公司，負責高新區基礎設施建設、新技術產業投資和部分公共事務管理。

圖1 “領導小組+管委會+公司”架構與“決策層-管理層-服務層”模式示意圖

圖2 “一次創業”階段國家高新區管理體制機制改革創新代表事件

　　二、“二次創業”階段：深化“精簡、高效”改革，積極探索經濟與社會統籌管理機制 進入21世紀，國內外經濟形勢發生巨大變化，中國加入WTO，科技創新成為我國發展主旋律。2001年，科技部在總結前一階段國家高新區建設經驗的基礎上，研究提出了國家高新區“二次創業”的新任務和新目標，核心是要推進“五個轉變”， 從第一階段的外延式發展向更加依靠科技創新的內涵式發展階段轉變，更加注重“創新驅動、內生增長” 。2002年，科技部印發《關于國家高新區管理體制改革與創新的若干意見》，指出國家高新區要建立適應社會主義市場經濟要求和高新技術產業發展規律、符合WTO規則的管理體制和運行機制，國家高新區管理機構要按照“精簡、高效、優質”的原則不斷推進職能轉變 ，進一步提高管理效率和靈活度。“二次創業”期間，國家高新區普遍加強了內涵式和外延式相結合、引進大企業和培育小企業相結合的發展力度，不僅大力引進國內外研發機構、科教資源和龍頭企業進駐，而且著力營造創新創業氛圍，建設不同類型的科技企業孵化器，運用各種政策手段和市場力量，推動內生發展動力的增長，形成了研發機構密集、大企業和小企業和諧共生的產業鏈條。同時，國家高新區也不再是單純的產業園區，而是形成了產城融合的具有現代化形象的科技新城和城市新地標， 不僅增強了創新活力和發展實力，而且提高了示范、輻射、引領和帶動作用，成為宜居宜業的創新創業高地，相應也帶來諸多社會事務管理方面的新挑戰 。經過十余年的發展，特別是產業規模的迅速擴大，部分國家高新區面臨空間緊缺的瓶頸，于是采用了不同方式，擴大管理范圍，拓展發展空間 。同時，現實中的不完全政府模式、不明晰職能邊界導致的矛盾日益凸顯，管理體制機制不順成為制約國家高新區創新發展重要因素。為此，國家高新區先后開啟了不同類型、不同程度的新一輪管理體制改革 。如株洲、青島、桂林、蘇州等高新區為解決空間不足、社會事務難以協調等問題，將高新區與行政區合并或建立新區;上海紫竹采用多元化的股權結構，形成民營企業、高等院校、市區鎮政府“三結合”運營模式，成為全國首家以民營企業為開發主體的開發區;廣州高新區進一步與新組建的蘿崗區合并，重慶高新區與沙坪壩區、九龍坡區等的鄉鎮街道合并實現擴容升級，等等;形成包括區區合一、政區合一和多區合一模式。

圖3 “二次創業”階段國家高新區管理體制機制改革創新代表事件

　　三、“創新驅動戰略提升”階段： 加快轉變政府職能，著力推進市場化改革 黨的十八大以來，改革進入了深水區，開放邁向了新階段，創新驅動發展成為國家戰略，國家高新區進入“創新驅動、戰略提升”階段 。黨中央、國務院高度重視轉變政府職能,把“放管服”改革作為全面深化改革的重要內容,持續推進簡政放權，實行放管結合，優化行政服務，以市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用為目標，著力破解制約科技創新活力的體制機制障礙。2013年，科技部出臺《國家高新區戰略提升行動方案》，提出國家高新區要積極建設服務型政府，形成國家、地方、社會等各方力量聯合治理新模式。2017年2月，國務院辦公廳出臺《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》(國辦發[2017]7號)，提出開發區要將政企分開、政資分開，行政剝離、市場化運作作為下一步改革的重點方向。2020年7月，國務院出臺《關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》(國發〔2020〕7號)，對國家高新區深化管理體制機制改革作出頂層設計 ，要求國家高新優化內部管理架構，實行扁平化管理，探索崗位管理制度，實行聘用制，建立完善符合實際的分配激勵和考核機制，并賦予國家高新區相應的省級和市級經濟管理權限。綜合來看，我國正處于轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，國家高新區過去依賴政策紅利、政府主導色彩濃厚等長期積累的問題逐漸顯露，面臨著要素成本制約、政策優勢減弱、區域內外競爭壓力增大、發展活力不足、發展動能減弱等困境，因此積極轉變政府職能、引入市場化效率機制勢在必行。圍繞“放管服”深化改革，一批國家高新區開始積極探索符合新時代要求的行政審批、組織機構、人事管理、薪酬激勵新機制，著力構建精簡高效的管理服務體系 。如2016年濟南高新區堅持問題導向，圍繞“企業化管理、市場化運作、專業化服務”目標，推行機構大部制、實行全員聘任制、改革干部考評體系、采用績效工資制、深化簡政放權，激發高新區發展創造力。2019年天津濱海高新區依據自身為功能區的本質，推行法定機構改革，目標是去除行政事業身份，全面引入市場化經營理念和企業化激勵機制。2020年，玉溪高新區、蘭州高新區等圍繞強化經濟發展和創新促進功能，探索開展全員聘任制、績效考核制、薪酬激勵制等改革，以進一步激發廣大干部的干事創業熱情。

圖4 國家高新區市場化改革代表事件

　　四、小結：國家高新區管理體制機制是動態的，改革只有進行時，沒有完成時 高新區30年的建設發展歷程，也是管理體制機制持續改革創新的過程 ，既有“小動靜”修修補補，也有“手術”式徹底改革。無論何種改革力度，隨著外部發展形勢、高新區發展階段與戰略重點，以及主要領導認識的變化，管理體制機制在隨之調整 。例如，管理機構的優化重組，社會事務從無到有、到再剝離，高新區與行政區分分合合，經濟社會管理權限下放與回收不斷往復等等。從高新區自身發展來看，空間變遷 和社會管理職能增加 是影響國家高新區管理體制機制變化的兩大內在主要因素。一是空間變遷。 隨著高新區內產業規模的發展壯大,土地供給緊缺逐漸成為發展瓶頸，原來規模較小的新建區已不適應發展。為保障土地供給，不少高新區由上級政府在政策區和新建區的比例上作了相應調整。一些地方將幾個行政村、一個鎮、乃至若干鎮或街道辦事處連帶土地供給整建制劃歸高新區管理，成為一種準行政區管理或新區管理。少數高新區還與當地行政區進行合并,或成立一個新的行政區, 形成“政區合一”。也有采用空間“飛地”托管的方式，形成“一區多園”模式。二是社會管理職能和權限增加。 高新區從建設初期步入發展期，隨著國家整體的產業升級，其內部發展也面臨轉方式、調結構等轉型升級需求 ，產業由OEM向ODM、OBM升級，技能型、創新創業人才逐步替代產業制造工人，需要吸納更多高素質的人才，并且需要配備高水平的城市環境和服務，由此產生單一產業園區向科技新城轉變的趨勢。同時，部分高新區由于擴區發展，為緩解與所在行政區的矛盾，便承接了鄉鎮、街道等托管區域的社會行政職能，承擔征地拆遷、城市管理、教育醫療、綜治維穩等社會發展任務。高新區從擁有單一的經濟發展管理權限擴大到了同時擁有社會管理權限，承擔了相應社會事務管理職能 ，成為一個“準行政區”。在這個階段，社會管理和城市服務已經成為高新區創新創業生態必不可少的一部分，高新區日益成為集科技、經濟、產業、社會、文化、自然協調發展于一體的科技城區和知識社區，一些地方直接以高新區為基礎創建新的行政區或將其與所在行政區合署辦公，成為政區合一型高新區。五、展望 當前，世界邁入新經濟時代，國家高新區率先面臨新經濟生態對管理體制新需求。同時，高新區進入第四個十年，高新區的戰略定位、功能使命、發展邏輯等有了新的內涵，改革創新是戰略所向、任務所在、發展所需，國家高新區要建立與外部時代特征和自身發展需求相匹配的管理體制機制，以改革創新謀求新一輪發展動力 。新形勢新要求下，國家高新區管理體制機制改革呈現出生態共治、市場驅動、平臺引領、功能導向、法治保障 等五大導向。未來高新區管理機構應轉變角色定位，加大與社會化、市場化力量聯合治理，加快實行市場化開發建設運營機制，將高新區打造成為更高能級的平臺化創新功能區。